Ázijský líder ako zákon sám pre seba Výzva Číny pre globálny námorný poriadok

Pravidlá medzinárodného morského práva sú z veľkej časti kodifikované v treťom Dohovore OSN o morskom práve (UNCLOS) z roku 1982. Dohovor a medzinárodné obyčajové právo vytvorené dlhodobou praxou národov tvoria základné prvky námorného poriadku pre takmer tri štvrtiny povrchu Zeme.

Isaac B. Kardon vo svojej novej a zásadnej práci China’s Law of the Sea: The New Rules of Maritime Order (Čínske morské právo: Nové pravidlá námorného poriadku) ponúka čitateľom dobre informované a objektívne posúdenie významu Číny pre existujúci globálny námorný poriadok a toho, ako a prečo sa čínski predstavitelia snažia zmeniť pravidlá medzinárodného námorného práva (ILOS).

Táto kniha nie je o tom, ako Čína dodržiava existujúce pravidlá zavedeného námorného poriadku – ani o jej rozsiahlych, opakovaných a flagrantných prípadoch nedodržiavania týchto pravidiel. Je skôr o pláne riadenom štátostranou, ktorého cieľom je kontrolovať medzinárodné pravidlá a stanoviť tie nové, ktoré budú priaznivejšie pre čínske národné záujmy a regionálne a medzinárodné ambície.

Plánom Číny je kontrolovať medzinárodné pravidlá a stanoviť tie nové, ktoré budú priaznivejšie pre čínske národné záujmy a regionálne a medzinárodné ambície.Zdieľať

Kniha Čínske námorné právo hovorí, že víziu čínskych vedúcich predstaviteľov o týchto pravidlách formujú širšie námorné postupy straníckeho štátu, ktoré zahŕňajú „činnosti na svetových oceánoch, pod nimi a nad nimi, vo vnútroštátnom námornom práve a politike a na globálnej scéne“.

Kardon má na hodnotenie čínskych námorných postupov jedinečnú kvalifikáciu. V roku 2012 pôsobil ako štipendista v Pekingu v oblasti jazykových a zahraničných štúdií, keď bol pozvaný na jednu z prvých konferencií čínskych odborníkov o diskusii o námornom práve. V nasledujúcich rokoch bol pozorovateľom aj účastníkom seminárov a konferencií o námornom práve v Číne. Bol vymenovaný za hosťujúceho vedeckého pracovníka v Národnom inštitúte pre juhočínske moria Čínskej ľudovej republiky (ČĽR) a neskôr za pracovníka v taiwanskej národnej akadémii Academia Sinica.

Jeho desaťročné štúdium a zahraničné návštevy v Ázii sa zameriavali na rozvoj námornej moci Číny, pričom sa venoval výskumu čínskych námorných sporov a otázok námorného práva, rozvoju globálnych prístavov a zámorským základniam Námorníctva ľudovej oslobodzovacej armády (PLAN). Predtým pôsobil ako docent na Inštitúte námorných štúdií v Číne na U. S. Naval War College, v súčasnosti je starším pracovníkom čínskych štúdií v rámci ázijského programu Carnegieho nadácie pre medzinárodný mier.

Ideológia, solidarita a geografia

Kardon poznamenáva, že USA aj ČĽR paradoxne prispeli k nespokojnosti Číny s UNCLOS a k jej námorným sporom v ázijských vodách. V roku 1945 vydal americký prezident Harry Truman dva dekréty, tzv. Trumanove proklamácie, ktoré potvrdili americkú jurisdikciu a kontrolu prírodných zdrojov kontinentálneho šelfu (morské dno pod plytkými pobrežnými vodami) priľahlého k Spojeným štátom a americké práva na kontrolu rybolovu na otvorenom mori priľahlom k Spojeným štátom.

Tento popredný obhajca slobody morí jedným podpisom odštartoval éru „uzavretia oceánov“ a „rozširujúcej sa jurisdikcie“, ktorú čoskoro s najväčším nadšením prijal rozvojový svet. ... štáty si začali uplatňovať nové ambiciózne nároky na práva na rybolov a využívanie zdrojov a zaviedli nové modely praxe presadzovaním týchto práv, keď iné štáty proti tomu namietali alebo zasahovali.

Kardon vysvetľuje, ako sa Čína zo svojej strany prispôsobila rozvojovému svetu. Jej delegáti v OSN pomohli formovať UNCLOS v prospech pobrežných štátov: Čína súhlasila s výlučnou hospodárskou zónou (EEZ) s dĺžkou 200 námorných míľ a so všetkými zdrojmi v nej pre každý pobrežný štát. „ČĽR pomohla vytvoriť novú multilaterálnu zmluvu, ktorá zhromaždila hlasovaciu silu a hlas rozvojového sveta proti Sovietom a Američanom.“ V dôsledku toho „ideologický záväzok Číny týkajúci sa suverenity a solidarity tretieho sveta, ktorý sa priečil jej materiálnym záujmom“, vyvolal budúce námorné spory, najmä v oblasti východoázijských morí.  

Čínske oceánske pobrežie v tomto regióne sa tiahne pozdĺž Juhočínskeho, Východočínskeho a Žltého mora. Ide o úzke vodné plochy, v ktorých sa prekrývajú jurisdikčné nároky iných štátov – Vietnamu, Filipín, Bruneja, Malajzie, Indonézie a Taiwanu – uplatňujúcich svoje nároky na výhradnú hospodársku zónu v rozsahu 200 námorných míľ.

Dohovor UNCLOS tak kodifikoval nevýhodné postavenie Číny v porovnaní s právnymi nárokmi týchto štátov a podnietil čínskych delegátov, aby pri ratifikácii pridali signatárske výhrady: Čína má právo vymedziť výlučnú hospodársku zónu EEZ, odmietnuť povinnú jurisdikciu orgánov na riešenie sporov (na prekrývajúce sa nároky na EEZ), vzniesť nárok na zvrchovanosť ostrovov a súostroví v sporných oblastiach a namietať proti „neškodnému prechodu“ cez svoje teritoriálne moria bez predchádzajúceho oznámenia.

Kniha Čínske morské právo jasne – s príznačným nadhľadom a objektívnou analýzou – vysvetľuje, ako sa tieto výhrady stali špecifickým predmetom štátnej praxe na otvorenom mori a opisuje pravidlá, ktoré sú predmetom námorných sporov Pekingu. Kardon tiež ukazuje, ako čínska námorná prax formovala bilaterálne aj multilaterálne vzťahy v celej východnej Ázii; viac ako polovica z troch miliónov štvorcových kilometrov čínskej jurisdikcie, ktorú si Čína nárokuje vo vodách v tomto regióne, je predmetom sporov.

Územné nároky na oblasti Juhočínskeho mora podľa jednotlivých štátov. Foto: wikimedia.org

Prax, jednotnosť a konzistentnosť

Kardon vysvetľuje, že väčšina pravidiel UNCLOS sa považuje za univerzálne, pretože sa stali zvyklosťou vďaka širokej praxi. Spojené štáty uznávajú, že jednotná a konzistentná prax tvorí základ zvykového medzinárodného práva ILOS. Taktiež sa na UNCLOS pozerajú ako na normu, ktorá do veľkej miery kodifikuje už existujúce zvyklosti, a preto nepovažujú za potrebné dohovor ratifikovať.

Kardon tvrdí, že v súčasnosti nie sú elementárne spory a napätie okolo ILOS spôsobené rôznymi právnymi výkladmi zvykových postupov. Diskusia sa sústreďuje na zásady mare liberum (voľné more) a mare clausum (uzavreté more), t. j. problematike medzi liberálnym poňatím námorného poriadku, „v ktorom väčšina využívania mora a zdrojov zostáva neregulovaná, a teritoriálnejším usporiadaním, v ktorom toto využívanie mora spadá pod jurisdikciu suverénnych štátov“.

„ČĽR neustále obhajuje svoju verziu morského práva, ktorá sa čiastočne opiera o jej vnímanie, že práva Číny sú podľa UNCLOS nerovnomerné, sú nespravodlivo ukrátené jej geografickou uzavretosťou v polouzavretých oblastiach.“Zdieľať

Autor v celej knihe Čínske morské právo starostlivo rozoberá čínsku rétoriku, aby ukázal, že Peking jednoznačne uprednostňuje uzavretý morský poriadok, nadradenosť štátnej suverenity a medzinárodné právo, ktoré uznáva a akceptuje prevládajúcu štátnu prax.

V hre je viac než len solidarita tretieho sveta: „ČĽR neustále obhajuje svoju verziu morského práva, ktorá sa čiastočne opiera o jej vnímanie, že práva Číny sú podľa UNCLOS nerovnomerné, sú nespravodlivo ukrátené jej geografickou uzavretosťou v polouzavretých oblastiach.“ Kardon tvrdí, že Čína trvá na svojich geografických nárokoch mimo UNCLOS na základe vnímaného budúceho hospodárskeho prospechu a tieto a ďalšie nároky formujú jej vnútroštátne námorné zákony, diplomaciu a jej námorné operácie a postupy.

Kardon tiež ponúka účinný a dobre podložený model na posúdenie účinnosti námorných postupov Číny ako prostriedku štátu na zmenu pravidiel, ktorými sa riadi existujúci námorný poriadok. Model zosúlaďuje postupy s „pravidlom preferovaným ČĽR“ a potom sa snaží určiť, či sú tieto postupy geograficky jednotné, t. j. či sa uplatňujú vo všetkých morských oblastiach, v ktorých si Čína nárokuje jurisdikciu, a či sú konzistentné v čase. Ide teda o prístup založený na kritériu „jednotnosti“ a „konzistentnosti“, ktoré sa v obyčajovom práve osvedčilo ako prostriedok na posúdenie všeobecnej zákonnosti zvykových postupov. Autor ho uplatňuje v celej svojej práci na posúdenie čínskej praxe v každom zo štyroch súborov pravidiel: geografia (hranice), prírodné zdroje, plavba a riešenie sporov.

Právo a sila

Kardon tvrdí, že prax ČĽR v každom zo štyroch súborov pravidiel nie je ani tak o zmene týchto pravidiel, ako o zmene prostredia, v ktorom pravidlá nadobúdajú účinnosť. Píše: „Dôkazy hovoria, že pre Čínu neexistuje životaschopná cesta, ktorá by viedla k plošnej zmene právnych pravidiel námorného poriadku – ale existujú zreteľné známky mimoprávnej zmeny námorného poriadku vo východnej Ázii.“

Autor vysvetľuje, že Čína formuje tento región tým, že organizuje a mobilizuje svoje námorné kapacity a formuje svoje zákony a právnu teóriu na obranu čínskych námorných práv, ako ich vníma štátostrana. Kniha Čínske námorné právo skúma toto vnímanie, podľa ktorého „čínske námorné práva a záujmy sú ohrozené zo zahraničia“, a opisuje „program na rozšírenie a nasmerovanie čínskych námorných kapacít na presadzovanie práva, námorných, hospodárskych, byrokratických a dokonca právnych akademických kapacít do praxe ČĽR“.

Takéto vnímanie je tiež podnetom pre vzostup Číny ako námornej veľmoci a bezkonkurenčný rast jej kapacít v oblasti presadzovania námorného práva (MLE).

Kardon uvádza, že Čína napríklad vyslala na more najpočetnejšie pobrežné jednotky na svete. Čínska pobrežná stráž (CCG) zahŕňa viac ako 130 plavidiel s výtlakom viac ako 1 000 ton – mnohé fregaty a torpédoborce –, „ktoré vykonávajú často donucovacie operácie na ‚ochranu práv‘ v sporných vodách Číny“.

Operácie CCG podporujú jednotky Námorníctva ľudovej oslobodzovacej armády (PLAN), ktoré sa vznášajú mimo zorného poľa, tesne nad horizontom. Súčasťou námornej milície je aj obrovská čínska rybárska flotila – opäť najväčšia na svete. Mnohé z týchto plavidiel majú špeciálne zosilnené trupy (na taranovanie) a sú vyzbrojené vodnými delami, ľahkými zbraňami a automatickými zbraňami.

Kniha Čínske námorné právo skúma aj často mimoprávne postupy, ktoré ČĽR využíva na presadzovanie svojich nárokov. Čína napríklad opustila dohovorom UNCLOS vymedzenú geografiu a používa neobývané skaly, útesy a atoly, ktoré sú dobre izolované od pevniny, ako základné body na vytýčenie základných línií ohraničenia nárokovaného zvrchovaného územia.

Prideľovanie práv na morské zdroje je jednou z hlavných funkcií ILOS. Dohovor UNCLOS prikazuje štátom spolupracovať pri vytváraní prospešných postupov pre spoločné zdroje, ako je migrujúci rybolov; v prípade Číny však „praktická spolupráca býva zriedkavá, úzko zameraná a krátkodobá“. V praxi sa ukázalo, že Čína je „mimoriadne schopná a ochotná (...) zasahovať do práv iných štátov na morské zdroje“.

Čínske vynucovanie námorného práva sa v moriach, cez ktoré každoročne prechádza 5,3 bilióna dolárov globálneho obchodu a 30 percent svetovej ropy, stáva čoraz asertívnejšie.Zdieľať

V dnešnom regióne morí východnej Ázie má zvykové medzinárodné právo ILOS menší význam pre zachovanie prevládajúcich noriem ako skutočné postupy štátov, a najmä ČĽR. Čínske vynucovanie námorného práva sa v týchto moriach, cez ktoré každoročne prechádza 5,3 bilióna dolárov globálneho obchodu a 30 percent svetovej ropy, stáva čoraz asertívnejšie.

Čína sa nevzdala konkurenčných nárokov na východoázijské morské dno, na ktorom sa nachádzajú miliardy barelov ropy a bilióny kubických stôp zemného plynu, ani o nich nerokovala. Okrem toho ČĽR naďalej trvá na svojich právach povoliť – alebo zakázať – plavbu všetkých svetových lodí cez tieto sporné vody.

Čína je teda v pozícii, ktorá jej umožňuje ovládnuť jeden z hospodársky a politicky najvýznamnejších námorných uzáverov sveta. Ostatné krajiny v regióne „nedokážu vymedziť normálne námorné hranice; bojujú o využívanie zdrojov a voľnú plavbu v rámci týchto neohraničených hraníc; sú im odopreté právne možnosti riešenia týchto sporov“.

Zdá sa, že vo vodách východnej Ázie má Čína v úmysle stať sa zákonom sama pre seba.

Autor je kapitánom amerického námorníctva vo výslužbe. Pôsobil v námornom a obrannom spravodajstve USA aj ako zástupca riaditeľa spravodajstva v Národnom spoločnom operačnom a spravodajskom centre. Vyučoval na Vojenskej námornej akadémii Spojených štátov.

Pôvodný text: China’s Challenge to the Global Maritime Order. Uverejnené v spolupráci s Law & Liberty, preložil Lukáš Obšitník.